超80%城市封控，防疫应急预案怎走出“逢疫必封”？
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超80%城市封控，
防疫应急预案怎走出“逢疫必封”？
作者
梁嘉琳
（作者为价值医疗顾问专家委员会秘书长、
“健康国策2050”学术平台总编辑）
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6、《上海防疫乱象丛生：怎推社区/社会组织/社工“三社联动”？》
正文
国际咨询机构Gavekal对中国GDP排名前100位的城市进行梳理发现，除13个城市外，其他城市都正在实施某种形式的防疫封控措施，而且这种措施的强度正在增加。19日，在国务院联防联控机制新闻发布会上，中国疾控中心流行病学首席专家吴尊友提醒，我们在思想上要做好与新冠长期斗争的准备，不被那些乐观说“今年疫情要终止了”的信息蒙蔽，并提醒各个城市“迎战可能出现的规模性疫情”。
近期，习近平总书记在海南考察期间指出，针对病毒变异的新特点，提高科学精准防控本领，完善各种应急预案，严格落实常态化防控措施，最大限度减少疫情对经济社会发展的影响。
早在2003年，成功控制非典（SARS）疫情之后，党中央提出，争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制。2006年，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系。“一案三制”（应急预案、体制、机制、法制）构成了我国突发公共卫生事件应对的基本框架。2020年，新冠疫情暴发以来，国务院联防联控机制通过印发“诊疗方案”为疫情防控提供技术支撑，各地疫情防控领导小组（或指挥部）也针对新冠病毒变异毒株特点，进一步完善了各条线、各区块的应急预案。
然而，面对与非典等传统传染病完全不同的“套路”——更广的传播力、更长的潜伏期、更不可测的毒株变种、对国内外经济社会形势更深层次的影响——新冠疫情防控的应急预案体系仍存在诸多短板。如果没有成熟的疫情应急预案，或者已有的应急预案被束之高阁，一个地区、部门的防疫赶考就不是考砸的问题，而是妄想“裸考”拼运气的问题！如果应急预案与某个地区、部门的治理能力无法兼容适配，防疫赶考就变成走错考场（比如：文科生考理科卷）的问题！
以上海为例，在3月份应对本轮聚集性疫情以来，上海疫情防控应急预案的制定和执行出现诸多问题：
一是在“防感染”和“防重症/死亡”两种防疫策略之间立场不坚定，出现“前松后紧”的防疫政策摇摆，以至于错过了核酸检测“应测尽测”、无症状感染者和密切接触者“应隔尽隔”、确诊病例“应转尽转”的黄金期，造成疫情在全市面上扩散，不仅造成了重大经济社会损失，而且自我限缩了采取更灵活管控措施的后续决策空间；
二是部分地方干部和自治组织（村居两委）负责人担当不足、专业性不强，出现各区、镇街“松紧不一”的政策不公。据多位市民反映，部分社区该管的阳性病例没管牢，被迫居家隔离后“阳转阴”病例又被一刀切要求隔离；
三是部分政策仓促上马，从决策到执行的时间过短，新旧政策转轨的过渡期过短，面向社会公众的政策沟通不足。据多名社区居民反映，部分社区居委会半夜接到上级部门通知，被要求在半小时内组织全体居民下楼做核酸筛查。对于核酸筛查安排调整造成的公众不便，上海常务副市长吴清19日在新闻发布会上公开道歉；
四是部分地方干部习惯于“单决策目标”，对核酸筛查、隔离管控、集中转运等防疫政策开足马力，对社区物资保障、应急就医通道、独家老人照护等民生保障政策考虑不足，对此上海市两位分管副市长陈通、宗明此前已在新闻发布会上公开道歉；
五是过去两年，上海卫生、疾控系统的精准防控表现优异，未曾出现疫情社区扩散，导致各级党政部门对疫情社区扩散、面上蔓延缺乏心理准备，对城市级应急响应缺乏能力储备；
六是放弃“群众路线”这一党的执政法宝，忽视上海作为国际大都市的高质量人才优势、商业与社区文明程度，弃而不用商业化物流配送网络、白领社区自治模式，转向效率更低、成本更高、更不透明、社会矛盾更突出的“通行证”特许经营模式，以及上级出政策（点菜）、居委执行（买单）的“责权利错配”基层治理模式。
为贯彻落实中央要求，过去一周，据笔者不完全统计，全国多个市县、街道等地方政府，以及学校、园区等重点场所，不同程度地开展疫情防控应急演练。以江苏省丹阳市为例，围绕区域封控和管控、涉疫人员集中转运隔离、核酸采样与环境消杀等方面开展现场演练，并提醒广大市民不必因真实场景营造而惊慌。由于应急演练以街区为尺度，以小时为单位，最大限度地减少对市民的生产生活的负面影响，大部分市民对这种未雨绸缪、修炼内功的做法表示认可。
相对于政府公文，应急预案有三大要素：
首要要求是可执行，应急预案要确保大政方针转化为政策效能，确保口号宣示转化为民众获益。无论是“平时”批量建设方舱医院、提高医院感染控制能力，还是“战时”发布居家隔离疫情防控指引、完善非新冠患者就医流程，新冠疫情防控应急预案有大量规则要明确，涵盖组织架构、业务流程、操作规程等要件。
核心要求是管理闭环，应急预案要避免政策碎片化（东一榔头西一棒子）和短期化（朝令夕改）。从需求侧看，要贯穿不同画像市民在全天候的不同需求层次；从供给侧看，要贯穿酝酿—拟定—实施—评估—优化/终止的政策全生命周期。如果应急预案形不成管理闭环，可能在部分时期忽略部分民众的部分基本需求，也可能形成“跑冒滴漏”造成政策效力衰减甚至丧失，甚至为违法违规分子“钻空子”“权力寻租”提供温床。比如：在坚持阳性病例“应转尽转”、做不到居家隔离自愈的前提下，上海要对婴幼儿、高龄老人等脆弱人群实行闭环管理，单设服务团队、运输工具、专区收治，有条件的地区还要实施一人一策、人性化服务，决不能转而不隔（如：方舱医院未建成只能打地铺）、隔而不治（如：区级方舱医院不具备对其他基础疾病治疗条件）、重治疗轻关怀（如：缺乏心理疏导）等问题，带来疫情以外的次生伤害。
最低要求是走出死循环。在政策设计或执行阶段，由于单一政策前后矛盾，或者多个政策之间彼此冲突，导致政策依从性极低，或者让服从政策者付出巨大代价。第一种情况是市民无所适从，比如：每家每户都分发连花清瘟胶囊，但又提醒市民没感染不能吃连花清瘟，有感染则要“应转尽转”；第二种情况是怎么干都干不成，比如：无核酸检测患者无论是向市长热线、120还是居委会求助，均无法按政策规定完成就医流程，比如：出不了社区、叫不了急救车、进不去医院、找不到医师敢接诊；第三种情况是最优策略只能是违反政策规定，比如：来不及转运且已经在居家隔离中自愈的病例，即便核酸、抗原检测均为阴性，也要被集中转运到方舱医院才能红码转绿码，而集中转运又加大了重复感染的风险。因此，应急预案需要强化政策的连贯性、协同性。作为支撑，决策者要站在市民/患者的立场看问题、想办法，研究用户动线，绘制业务流程图，有条件的决策者还要以“神秘客人”方式亲身自体验服务品质，从而彻底解开政策死结。
笔者认为，疫情防控应急预案应当分为上下半场：
对上半场而言，各地应聚焦于“以快制快，果断处置”，以防止疫情出现社会面扩散的“上策”为目标，并为此完善疫情防控单一方面的应急预案。4月19日，上海实施全域静态管理（俗称“封城”）已经超过20天，终于迎来日新增出院出舱人数大于新增阳性人数的“流量拐点”，距离实现社会面清零的“管控拐点”又近了一步。过去三年，上海每一轮疫情防控的经验教训，进一步凸显出基于疫情应急预案实现疫情早发现、早报告、早隔离、早治疗“四早”的必要性。
对下半场而言，各地要做好疫情出现社会面扩散甚至全地区面上蔓延的“最坏打算”，即吴尊友所说的“迎战可能出现的规模性疫情”，以防止经济社会停摆、死亡数量暴增的“下策”为目标，并为此制定覆盖所有地区、所有党政部门的总体应急预案。
为打好下半场的硬仗，笔者基于决策流、信息流、数据流“三流合一”理论框架，提出如下建议：
在决策流方面，应急预案需要让决策体系更加科学、高效：
一是“关键少数”干部专业化，在“平时”长线培养专业胜任力突出的干部，在“战时”打破区域、职级、职称等任职限制“空降”干部，比如：物资供应保障领域需要有商贸流通、交通运输领域任职履历的干部，最好还能是善用工程学思维解决复杂社会系统问题的干部；
二是基层干部亲民化，“让听得见炮火的人指挥战斗”，将有长期镇街服务经验、担任过基层志愿者的基层干部安排到各区、各镇街关键岗位；
三是决策目标一体化，避免经济（稳经济）、社会（保民生）、防疫（控疫情）之间出现政策打架或“长短腿”；
四是决策部门协同化，要跳出卫生办卫生，为所有政府部门设定应急预案考核指标，不可让卫生/疾控部门“小马拉大车”，否则担不起统筹兄弟部门或协调镇街、村居两委的责任；
五是决策机制稳定化，防疫策略不可首鼠两端、频繁变动，不可让疫区成为各方政治力量、各派别防疫专家的“试验场”，不可在没有补偿机制的前提下让疫区民众成为“小白鼠”；
六是决策传导顺畅化，不可照搬常态化防控的决策传导机制到战时状态，面对严峻复杂疫情，电视电话会、调研考察已经解决不了问题，要让上级党委政府对疫区开展专题政治巡视、常态督导考核，并通过查处一批大案要案、处分一批庸官恶吏以形成强烈震慑。
在信息流方面，应急预案要让信息传导更加透明、有力：
一是力避信息报送层层失真，坚决遏制一切瞒报、漏报、夸大政绩、乱报损失的行为，上级领导要采取不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场的“四不两直”方式了解一线战况；
二是党政一把手亲自做好公众政策沟通，可以发表电视电话讲话，或出席新闻发布会，正视问题，承担责任，公开道歉，安抚民心；
三是畅通民众向官方反映问题渠道，当地党委政府办公厅（办公室）可以公布直通市领导的电话/邮箱，防止广大市民打不通市长热线、110、120等热线电话而求告无门、救济无方，最终导致矛盾层层上转；
四是发动亲体制人士下沉基层采集民意，脱离地区利益、部门利益的广大人大代表、政协委员、咨询专家可以受聘为各镇街、村居的“采风官”，直接向身边人采集民意，受权“越级”上报给党政主要领导，避免微博成为当地防疫乱象和民生疾苦的信息集散地，给民心安定、国际形象、招商引资持续造成负面影响；
五是善用舆论力量推动政策落地，当地党政一把手可以发动人民群众给干部队伍中的勇于担当者加油打气直至推荐评优，给失职渎职者施加压力直至投诉举报。
在数据流方面，应急预案要让公共政策从拍脑袋决策优化为循证决策、循数决策：
一是摸清底数，确保数据符合真实状况，要立即叫停脱离民众真实利益、真实感受的无效数据统计（如：社区物资保障覆盖率），通过基层工作者“敲门行动”，逐一搞清受助对象的规模、特征、需求类别，特别是涵盖“黑户口”、“人户分离”、流动就医就业人员、无居所人员在内的全口径人群；
二是防止数据失真、样本偏倚，在网络舆情管控工作中，在删除屏蔽操作之前，要对“疫情求助”类信息进行全量备份，并及时上报；
三是强化数据共享，既包括卫生、疾控、公立医疗系统内的预防、筛查、诊疗、康复的个体全病程数据同公共卫生数据的共享，也包括公安、工信、公卫和社区“三公（工）一社”之间的数据共享，打通数据壁垒，监察数据打架；
四是基于真实世界证据推动防疫政策优化，可借鉴国家疫情防控优化试点的经验，对时间、空间阈值等技术性指标进行动态调整。
（本文仅代表发言者个人观点，与其所供职单位或“健康国策2050”官方立场无关。）
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